Современный Российский Федерализм

	Скачать реферат: Современный Российский Федерализм

План реферата

1. Современные федеративные государства. Теоретический аспект

2. Становление и развитие федеративных отношений в Российской Федерации

3. Итоги и перспективы развития

1. Современные федеративные государства. Теоретический аспект

Девяностые годы ХХ в. стали для России годами крупных политических реформ. В этот период произошло становление новых федеративных отношений в нашей стране. Базовыми принципами новой системы политической власти в Российской Федерации и ее субъектах сегодня являются демократия и федерализм.

Нужно отметить, что общепринятой теории или определения федерализма не существует. Их множество. Кроме того, федералистские системы находятся в процессе постоянного изменения и приспособления к окружающим условиям. Но, несмотря на существующие различия, всем федералистским системам присущи определенные общие черты. Основными их признаками являются: добровольное объединение членов федерации, которые по отношению к другим государствам выступают как единое целое, но внутри союза имеют некоторую самостоятельность. При этом сохраняется баланс между объединительными и центробежными тенденциями.

Власть разделена функционально и территориально.

Центральная власть и региональные власти сотрудничают для разрешения общих проблем. Конфликты разрешаются конституционным путем, федеральная конституция при этом имеет решающие значение.

Федеративные отношения должны быть оговорены и закреплены в договоре, который определяет форму и способ разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти. Причем, возможны как формальные, так и неформальные изменения договора. Иногда различия между формально-конституированными отношениями и реальной действительностью значительны. Часто политический процесс протекает в формах, не предусмотренных конституцией.

Федеративное государство в современном смысле было впервые создано в США в 1787 г. Союзные государства существовали и до этого, но на совершенно иных принципах.

Они пытались совместить объединение с полной независимостью государств, входящих в союз. Сторонники федерализма доказали, что это невозможно. Кроме того, они по-новому интерпретировали понятие суверенитета.* * Суверенитет - верховенство, верховные права.

По их мнению, власть в государстве должна принадлежать не монарху или правительству, а народу.

Впоследствии многие страны переняли опыт США.

На сегодняшний день известны два способа создания федеральных государств и трансформации унитарных прежде государств.

На практике первый вариант используется чаще. Объединение происходит по разным мотивам. Например, чтобы противостоять внешней опасности или ради создания более крупного внутреннего рынка, или для усиления позиций на международном рынке. Также большую роль играют социальные и культурные факторы.

Второй вариант встречается реже. Таким образом возникли Бразилия, СССР, Чехословакия.

Многие федеративные государства возникли в ходе процесса деколонизации (например США, Канада, Австралия, Индия, Малайзия, Нигерия).

Предпосылок для создания федеративного государства множество. Важную роль могут играть национальный и географический факторы. В первом варианте речь идет о том, что население страны готово к объединению только в том случае, если национальная специфика будет учтена посредством федерального устройства государства. Этот фактор имеет большое значение в Канаде, Бельгии, Швейцарии. Во втором варианте речь идет о том, что государство имеет такую территорию, что центральные власти не в состоянии решить все вопросы и проблемы быстро и эффективно. Таким образом неизбежно разделение полномочий между различными государственными уровнями. Оба эти фактора - и национальный, и географический - играли огромную роль при строительстве федерации в России.

Такое сочетание позволяет поддерживать целостность и стабильность государств и обществ, имеющих религиозные, языковые, расовые, этнические и регионально-культурные различия. К подобным государствам, безусловно, относится Российская Федерация.

Федеративное устройство позволяет также эффективнее защищать права национальных меньшинств, способствует созидательной конкуренции в политике и препятствует концентрации власти. Горизонтальное разделение власти между законодательной, исполнительной и судебной ее ветвями дополняется вертикальным разделением между центральным и региональным уровнями. При этом достигается эффективный контроль органов власти друг за другом.

Вышесказанное не означает, что только федеративные государства способны обеспечить демократию и эффективное государственное управление. Западные теоретики доказывают, что для этого нужно так или иначе обеспечить высокую степень децентрализации функций государства. Субъектам федерации и местным органам власти должна быть предоставлена определенная экономическая и политическая автономия. Такая множественность центров государственной власти создает условия для выражения интересов всех общественных слоев и групп и обеспечивает тем самым «подлинную демократию». При такой «плюралистической демократии» ни один государственный орган, ни один класс или группа населения не обладают монополией власти.

Эта теория приобретает все большую популярность в мире. Различия между унитарными и федеративными государствами уменьшаются. Это дает исследователям повод говорить о том, что если понимать федерализм в широком смысле, то 70 % современных государств можно интерпретировать как федеративные. Но, в то же время, существующие в настоящее время политические системы федераций Европы и Америки могут быть интерпретированы как децентрализованные унитарные государства или государства унитарного федерализма.

В такой федеративной системе существуют центробежные и центростремительные силы. Конфликты между различными уровнями власти неизбежны, поэтому большое значение приобретает стратегия партнерства при решении проблем взаимоотношений центрального правительства и правительств субъектов федерации, а также взаимоотношений субъектов федерации друг с другом.

Как уже сказано выше, существование и развитие федерального государства определяется многими параметрами.

Мы выделим наиболее важные.

Первое: разграничение полномочий между центром (федеральные власти) и регионами (власти субъектов федерации). Эта проблема - краеугольный камень любого федеративного государства. Существуют два идеальных типа разграничения полномочий. В первом случае законодательство и исполнение законов находятся в руках одного и того же уровня государственной власти. Во втором - законодательство является, преимущественно, прерогативой центральных властей, а исполнение - прерогативой региональных властей. В действительности во всех федеративных государствах существуют смешанные формы.

Стандартного разделения полномочий, конечно, не существует. В конституциях государств перечисляются полномочия федерации, к которым относятся оборона, внешняя политика, таможня, почта, валюта, государственная символика. В ХХ в. под юрисдикцию федерации перешли, в значительной мере, управление экономикой и социальная защита населения.

К юрисдикции регионов относятся полиция (милиция), дороги, культура, народное образование, здравоохранение.

Вторая важная и сложная проблема - распределение финансов. Финансовые средства должны быть распределены так, чтобы, во-первых, различные уровни власти могли наиболее эффективно выполнять свои задачи; во-вторых, чтобы в государстве сохранялось политическое и экономическое равновесие; в-третьих, наиболее эффективно развивалась экономика. Четвертая цель - максимально возможное социальное равенство. Для достижения этих целей федеральным правительством и властями субъектов федерации совместно осуществляются крупные социально-экономические программы; центр предоставляет регионам субсидии для выравнивания финансовых возможностей регионов. Все-таки, обычно, диспропорции между регионами сильнее в федеративно устроенных государствах, чем в унитарных.

Четвертое: регионы принимают участие в разработке и принятии государственных решений. Как правило, это происходит в ходе работы одной из палат парламента, в которой заседают представители субъектов федерации (например, бундесрат в ФРГ и Австрии, сенат в США, Совет федерации в России). В большинстве федеративных государств члены этих палат избираются либо народом, либо региональными парламентами.

Пятое: конфликты между центром и регионами, а также конфликты регионов друг с другом разрешаются конституционным судом. Конституционному суду также предоставляется право толкования конституции.

Шестое: субъекты федерации могут иметь свои конституции, которые разрабатываются на основе союзной конституции. Такие субъекты федерации наделены правом издания законодательных актов в пределах своей компетенции, установленной федеральной конституцией. Эти акты имеют силу только на территории субъектов федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. В противном случае они являются недействительными. Субъекты федерации могут иметь собственную судебную систему, являющуюся подсистемой по отношению к федеративной судебной системе. Региональные органы власти и управления обычно копируют федеральные структуры. Носителем исполнительной власти субъекта федерации чаще всего является избираемый населением губернатор, наделенный большими полномочиями.

2. Становление и развитие федеративных отношений в Российской Федерации

К началу реформ 90-х гг. Россия уже имела опыт федеративных отношений. СССР и РСФСР в его составе были федеративными республиками. Правда, многие политики и ученые считают, что фактически СССР и РСФСР имели унитарное государственное устройство. Этой же точки зрения придерживались и президент России Борис Николаевич Ельцин и его сторонники. Ельцин постоянно подчеркивал, что строительство настоящей, а не мнимой, федерации началось в России только в начале 1990-х гг.

Это было непростое время. Развал СССР, прекращение деятельности Коммунистической партии Советского Союза привели к кризису старой системы власти. Новая система власти, сложившаяся в России в 90—93 гг., содержала в себе серьезные противоречия, требующие устранения. Реформы проводились при остром политическом противоречии оппозиции, отрицавшей избранную стратегию преобразований, при противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти. Многие решения диктовались логикой политической борьбы, а не общественной и экономической целесообразностью, затягивалось обсуждение целого ряда важнейших законопроектов.

С начала 90-х гг. политическое развитие России определялось противоборством союзных и российских политических лидеров, а затем президента и Верховного Совета России (после распада в декабре 1991 г. СССР).

Эта борьба неизбежно потребовала поиска союзников на региональном уровне. И союзное, и российское руководство пыталось привлечь в свой лагерь союзников из числа региональных политических лидеров, увеличивая их привилегии. Региональный фактор начинает играть все большую роль. Эти годы стали этапом стихийного урывания полномочий и привилегий. Достаточно вспомнить широко известную фразу Б. Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете».

Используя противоборство политических лидеров и ветвей государственной власти в Москве, региональное политическое руководство смогло добиться определенных привилегий и сосредоточить в своих руках огромные полномочия. По некоторым оценкам, к моменту роспуска Верховного Совета России (октябрь 1993 г.) региональные политические лидеры обладали 60 % полномочий федеральной власти.* * Ачкасова В. А., Чугунов А. В. Городские власти: динамика взаимоотношений в процессе трансформации общества. ВМУ. Сер. 12. 1995. N 6, с. 55.

Подведя таким образом определенный фундамент под свои политические амбиции, региональные власти достаточно уверенно чувствовали себя в противостоянии с центром по поводу определения объема политических, правовых, экономических и финансовых прав и компетенций. Быстрыми темпами шла суверенизация регионов, особенно национальных республик.

Подпитываясь различными национально-религиозными и национально-историческими, географическими, экономическими обстоятельствами, местные амбиции регионального руководства формируются в политику соперничества с федеральным центром. Некоторые регионы шантажировали федеральную власть введением полного суверенитета (независимости) на своей территории и выходом из состава Российской Федерации (Чечня, Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия). Экономический кризис, нарушение единого экономического

Федеральный центр во многом потерял контроль над происходившими в субъектах федерации процессами, был не в состоянии эффективно противостоять проявлениям регионального сепаратизма - и в целях сохранения территориальной целостности страны вынужден был идти на значительные уступки руководству наиболее амбициозных регионов, каковыми являлись республики.

Республиканские политические элиты* быстро смогли объединиться на национальной почве и активно использовали национальный фактор в борьбе за привилегии. Часто республиканский сепаратизм не был подкреплен экономически. До сих пор многие республики остаются высокодотационными регионами. Тем не менее, именно они стали катализатором суверенизации российских регионов, во многом определили развитие российского федерализма. По пути республик в отношениях с федеральным центром шли края, области и автономные республики, борясь за свое признание в качестве равноправных с республиками субъектов федерации.

Говоря о степени самостоятельности регионов, нужно иметь в виду, что республики уже с 90—91 гг. вели вполне самостоятельную внутреннюю политику, а федеральное законодательство и указы президента РФ в 90-е гг. в основном регулировали деятельность органов государственной власти краев, областей, автономий. В частности, выборы глав регионов - президентов - прошли в республиках уже в течение 1991 г. В этот период были избраны и начали свою публичную политическую деятельность такие известные теперь личности, как президент Татарстана Минтимер Шаймиев, президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов, президент Чечни Джохар Дудаев. В 1993 г. президентом Ингушетии был избран Руслан Аушев. В то же время в других субъектах федерации (краях, областях) исполнительную власть возглавляли назначаемые президентом России главы администраций, вплоть до 95—96 годов, когда в этих регионах были проведены первые выборы глав исполнительной власти.

Отношения между центром федерации и республиками строились на федеративных началах. За ними была признана вся полнота государственной власти на их территории, в пределах компетенции, отнесенной к ведению республиканских органов власти. Вместе с тем, в законодательных актах, указах президента РФ достаточно детально регламентировались организационные основы деятельности краевых, областных органов власти и управления. В частности, 5 марта 1992 г. был принят закон о краевом, областном Советах народных депутатов и краевой, областной администрации.

Важным этапом в становлении федерации в России стало подписание 31 марта 1992 г. федеративного договора.

Договор состоял из трех документов: о разграничении предметов ведения и полномочий власти между органами власти республик в составе Российской Федерации, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга и органами власти автономных областей и автономных округов.

Несмотря на более низкий статус, который края и области получили согласно федеративному договору (республики именовались государствами в составе РФ, наделялись полнотой государственной власти на своей территории, в то время как остальные субъекты федерации не имели подобных привилегий), к положительным моментам можно отнести то, что, во-первых, все регионы получили право на собственное правовое регулирование, на самостоятельное участие в международных экономических связях. Во-вторых, этим договором национально-территориальный принцип построения российского федерализма дополнялся чисто территориальным, что позволило существенно продвинуться в развитии регионального самоуправления и снять напряжение во взаимоотношениях центра с территориями, населенными преимущественно русскими.

К отрицательным сторонам этого документа можно отнести отказ от участия в федеративном договоре двух республик - Чечни и Татарстана, объявивших о своем государственном суверенитете. Им было предоставлено право договориться о разграничении полномочий отдельно. Это имело далеко идущие последствия. Чечня в дальнейшем встала на путь прямой конфронтации с федеративным центром, что привело к военному конфликту.

Татарстан же продолжил диалог с Москвой и 15 февраля 1994 г. подписал договор о разграничении полномочий, открыв тем самым новый этап в развитии федеративных отношений в России.

Другие субъекты федерации последовали татарскому примеру. Договорный процесс о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным правительством и отдельными субъектами федерации стал новым поводом для получения привилегий и в некоторой степени определял взаимоотношения между федеральными и региональными властями в течение последующих лет.

Человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью. В статье 3 говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее народ, а высшим, непосредственным выражением власти народа являются референдум* и свободные выборы.

Граждане РФ наделены основными правами и свободами, в том числе правом на свободу мысли, слова, правом на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений. Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами общества и государства, а также равное право доступа к любым должностям в государственных органах, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Глава третья Конституции России посвящена федеративному устройству нашего государства.

В состав Российской Федерации входят 89 субъектов федерации, разделяющиеся на шесть типов субъектности: республика, край, область, город, автономная область, автономный округ. Субъекты федерации наделены собственной правовой компетенцией. Они имеют конституцию (республики) или устав (остальные субъекты федерации), в которых закреплены основные принципы и формы их государственного устройства. Согласно статье 77, система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно. В ведении РФ находится установление общих принципов организации органов госвласти субъектов федерации.

Субъекты федерации также обладают правами формирования самостоятельного бюджета, сбора собственных налогов и получения других видов доходов, правами регулирования экономической и социальной деятельности на своей территории.

Законы субъекта федерации обязательны для всех граждан и местных властей в его границах. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В Конституции проведено разделение сфер ведения федерации (ст. 71) и совместного ведения федерации и ее субъектов (ст. 72). Вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения, субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). В статье 76 еще раз подчеркивается, что вне пределов ведения федерации и совместного ведения ее с субъектами федерации, последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В ст. 78 закреплен принцип перераспределения полномочий по вертикали системы исполнительной власти, т. е. право различных уровней исполнительной власти (федерального и регионального) передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Данная схема дополняется федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами.

Анализ российской конституции показывает, что в ней не проводится четкого разграничения предметов ведения на два уровня государственной власти: федеративный и региональный. Схема разграничения предметов ведения, примененная в конституции (перечисление полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов), приводит исследователей к выводу о необходимости дальнейшей конкретизации функций центра и субъектов федерации. По мнению большинства исследователей российской конституции, в ее текст необходимо внести порядок разграничения вопросов, находящихся в совместном ведении.

Отсутствие подобной конкретизации и стало не последней причиной подписания договоров между центром и регионами. Кроме того, подобная неопределенность неизбежно способствовала возникновению явных и скрытых конфликтов внутри федерации, привела, вольно или невольно, к неравенству ее субъектов.

В научной литературе отмечается, что неравенство субъектов федерации отчасти заложено в федеративном договоре и в конституции России. Статья 65 конституции утвердила шесть типов субъектности, каждый из которых имеет статусную специфичность, связанную, в том числе, с масштабом управленческой самостоятельности. Вместе с тем, содержание отдельных конституционных положений и общий дух конституции утверждают в России федерацию с широкими и равными полномочиями для субъектов федерации. Это позволяет сделать вывод о том, что существующее неравное политическое положение отдельных регионов в отношениях с федеральным центром определяется не конституцией, а факторами субъективно-политического характера.

Федеральное руководство идет на уступки только наиболее политически значимым региональным лидерам и элитам, тем, кто имеет поддержку в своих регионах. Размеры предоставляемых прав и льгот зависят скорее от умения отстаивать свои интересы и степень демонстрируемой лояльности или от факторов объективного характера. Например, республикам, представлявшим наибольшую опасность для целостности страны, в первой половине 90-х гг. были предоставлены: особый статус, налоговые льготы, большие права на собственность, на внешнеэкономическую деятельность.

Подобного положения добились и некоторые края, области, города федерального значения. В частности, сверхвысоким статусом обладают власти города Москвы во главе с мэром. Во взаимоотношениях федерации и ее субъектов наблюдаются многочисленные отступления от конституционных принципов. В ряде заключенных двусторонних договоров перечень предметов совместного ведения шире установленного в статье 72 конституции (в договоре с Татарстаном 17 новых сфер; Башкортостаном, Якутией, Удмуртией, Калининградской областью - 11; Кабардино-Балкарией - 8; Северной Осетией - 14; Бурятией - 3).* * Харичкин И. К. Прирастает ли Россия регионами? // Власть. 2000. N 9. С. 13.

В Конституции Татарстана, принятой 13 декабря 1994 г., был зафиксирован целый ряд положений, противоречащих федеральной конституции. В республиканской конституции, в частности, записано, что Татарстан - суверенное государство, чья территория является зоной, свободной от оружия массового поражения (ст. 1), имеет свое гражданство (ст. 19), самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус (ст. 59) и т. д.* * Конституция Республики Татарстан. Антология мировой политической мысли. М., 1997. Т. V.

Огромные различия имеют отдельные регионы в финансовых отношениях с центром. Одни регионы направляют на формирование бюджета страны большую часть своих доходов; другие, например Башкортостан, Ингушетия, Татарстан - только минимум, имея официально предоставленные центром льготы; третьи, в частности Дагестан, Калмыкия, получают из этого бюджета дотации, которые на 70—90 % составляют их собственные бюджеты. В 1994 г. была создана система федеральных дотаций регионам, призванная выровнять их стартовые возможности.

Однако федеральные власти были не в состоянии контролировать расходование дотаций. При этом существовала практика их неравномерного распределения, когда одни субъекты федерации получили меньше установленного в бюджете годового задания, а другие больше.

Далее целесообразно рассмотреть вопрос о том, как процессы федерализации сказались на внутреннем развитии российских регионов.

По наблюдениям исследователей, для внутриполитического развития субъектов федерации характерно преобладание исполнительной ветви власти над законодательной и судебной и постепенное утверждение здесь полуавторитарной власти* глав регионов (президентов, губернаторов).

Получив свои должности из рук избирателей, в условиях бедной, слабой и неавторитетной федеральной власти, они стали создавать региональную систему власти командно-административного типа, но завуалированную внешним демократизмом и закрытую от влияния федерального центра. В этих системах происходит ограничение или ликвидация политической оппозиции, свертывание деятельности оппозиционных средств массовой информации. Главы регионов не встречали серьезного противодействия своему стремлению установить полный личный контроль над регионами - не только со стороны ослабленных по разным причинам региональных парламентов, но и со стороны федеральной власти. Контроль федерального центра над субъектами федерации значительно ослаблен только потому, что он практически самоустранился от вмешательства во внутриполитические проблемы, возникающие в регионах, в качестве платы за лояльность региональных политических лидеров правящему режиму во главе с президентом Б. Н. Ельциным. Федеративный центр фактически потерял каналы влияния на регионы.

Но в условиях слабости федеративной власти слабы были и представители президента. К тому же, многие из них были тесно связаны с руководством субъектов федерации и занимали государственные должности в структурах региональной власти. Например, представитель президента России в Саратовской области Петр Камшилов одновременно был и председателем правительства Саратовской области. С момента, когда должность глав регионов стала выборной, влияние центра на региональных лидеров уменьшилось многократно, а учитывая слабость региональных парламентов, федерация утратила способность контролировать ситуацию в регионах и с помощью парламентов.

В таких условиях в субъектах федерации происходили организация и законодательное оформление местной государственной власти. Были приняты региональные конституции и уставы, законы о правительствах и представительных органах, органах местного самоуправления, о выборах, о государственной службе субъектов федерации. Основаниями для принятия этих законов служили конституция РФ и федеральные законы, в частности законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», указы президента РФ.

Анализ законодательства субъектов федерации показывает большое разнообразие организационного порядка при формировании высшего органа исполнительной власти. Им может быть как коллегиальный орган, например правительство, кабинет министров (Бурятия, Коми, Татарстан, Карелия, Удмуртия, Башкортостан, Саратовская область), так и персонально руководитель региона - президент, глава администрации (Калмыкия, Кабардино- Балкария, Тува, Волгоградская область).

Законодательством РФ установлено, что формирование, определение структуры, численного состава органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - прерогатива* региональных властей.

Соответственно, структурный облик органов исполнительной власти полностью зависит от местной специфики, политической ситуации, в которой они создавались и действуют. Их структурный состав достаточно разнообразен. Например, в состав региональных администраций, согласно закону «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», включались комитеты, управления и отделы. Этим законом также разрешалось создавать другие структурные подразделения.* * Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 13. С. 633.

В некоторых регионах пошли по пути создания правительств, основными структурными единицами которых являются министерства, комитеты и управления.

Согласно и федеральному и региональному законодательству, главы исполнительной власти субъектов федерации самостоятельно формируют высшие исполнительные органы региона, назначают и освобождают от должности руководителей структурных подразделений. В некоторых регионах ведущие должностные лица назначаются главой региона по согласованию с законодательными собраниями. Например, в Саратовской области по согласованию с областной думой губернатором назначается вице-губернатор - первый заместитель председателя правительства области, заместители председателя правительства области и министр финансов.* * Устав (Основной закон) Саратовской области. ст. 79.

Законодательством Волгоградской области такой порядок не предусмотрен.* * Устав (Основной закон) Волгоградской области. ст. 39. //Волгоградская правда. 1996. 1 августа.

Здесь следует добавить, что законодательство регионов об органах власти очень непостоянно, часто изменяется, что отражается и на структуре органов власти.

Для России может оказаться полезным зарубежный опыт формирования структур управления на уровне субъектов федерации. Например, в США губернаторы нередко лишены возможности назначать ведущих должностных лиц штата, которые избираются непосредственно населением. Во многих штатах некоторые руководящие посты не являются выборными, но назначение на них производят не губернаторы, а законодательные собрания. Такая система формирования руководящего состава исполнительного аппарата штатов существенно ограничивает властные возможности губернаторов и, соответственно, повышает роль других высших должностных лиц и законодательных собраний штатов, поддерживая тем самым систему разделения властей. Назначение части

3. Итоги и перспективы развития

Подводя итог развития России в описываемое десятилетие, следует отметить, что на сегодняшний день в стране сложилось государство с сильной президентской и исполнительной властью и ограниченными возможностями законодательной и судебной ветвей власти как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

Серьезные проблемы существовали и существуют во взаимоотношениях высшего и регионального уровней власти. Требуют скорейшего решения проблемы обеспечения единого правового пространства страны и верховенства федерального законодательства, задачи укрепления единства власти и исполнительной вертикали.

Решение этих проблем на протяжении всех лет реформ объявлялось и объявляется руководством страны первоочередной задачей. Это отмечается в публичных выступлениях политиков, документах президента РФ, органов государственной власти. На это обращается внимание во всех ежегодных посланиях президента Федеральному собранию. Достаточно взглянуть на название президентских посланий. Например, «Порядок во власти - порядок в стране», «О действенности государственной власти в России» и т. п. Но, по словам В. В.

Путина, хотя укрепление государства «не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы».* * «Нерешительность власти и слабость государства сводят реформы на нет». Выступление В. В. Путина при представлении ежегодного послания Президента РФ Федеральному собранию. «Российская газета». 2000. 11 июля.

До сих пор остается незавершенным оформление федеральных отношений. Наиболее ярко это проявляется в отсутствии четкого нормативно-правового разграничения предметов ведения РФ, субъектов федерации и предметов их совместного ведения, в определенности финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий. Это «размывает» границы ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений. Уже несколько лет в процессе обсуждения находятся законы о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, об основах отношений края или области с входящими в их состав автономиями. Только в 1999 г. был принят федеральный закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.

Частично остроту проблемы снимают договоры, заключаемые органами федеральной и региональной власти, а также согласия между правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов федерации. Но в целом проблема остается нерешенной. В результате падает эффективность работы как федеральных органов исполнительной власти, так и органов власти субъектов федерации. Чрезвычайно острой остается проблема взаимодействия органов исполнительной власти разных уровней (федерального, регионального, местного) друг с другом.

Обеспечение единства правового пространства России - также нерешенная пока задача. Несоответствие конституций, уставов и законов субъектов федерации нормам конституции России, несоблюдение местными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации, практика издания субъектами федерации правовых актов по предметам исключительного ведения РФ - характерная черта политической жизни России в 90-е гг.

Все-таки со второй половины 90-х гг. все отчетливее стало проявляться стремление федерального центра упорядочить федеративные отношения, вернуть себе контроль над регионами. Это выразилось в политике подписания договоров о разграничении предметов ведения с субъектами федерации в соответствии с федеральной конституцией. Даже последовали инициативы В. В. Путина о введении нового порядка формирования верхней палаты российского парламента - Совета федерации. Порядок формирования Совета федерации изменился уже во второй раз. В 1993 г. членов верхней палаты выбирало население регионов, по два представителя от каждого. С 1995 г. членами Совета Федерации являлись руководители исполнительной и законодательной ветвей власти регионов.

В соответствии с новым законом, регламентирующим порядок формирования Совета федерации РФ, членов палаты выбирают главы исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. Таким образом, лишившись мест в верхней палате парламента, главы регионов ослабили свое влияние на политику федерального

Этому способствует принятый в октябре 1999 г. федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это стало особенно очевидно после внесения в данный закон изменений и дополнений, предусматривающих право президента РФ не только приостанавливать действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов федерации (что предусмотрено конституцией РФ в статье 25), но и освобождать от должности руководителей регионов и распускать региональные законодательные собрания, чьи действия идут вразрез с федеральным законодательством.

Реформирован институт представителей президента в регионах. Была введена должность представителя президента в федеральном округе, включающем в себя несколько субъектов федерации. Всего было создано семь федеральных округов. Целью этой реформы, очевидно, является попытка федеральных властей усилить контроль за деятельностью органов государственной власти регионов, оградить представителей президента из-под влияния губернаторов.

В то же время центр пошел на некоторые уступки главам регионов. В частности, нескольким главам регионов было законодательно предоставлено право переизбираться на свой пост более чем два раза, как этого требует конституция. Свидетельством сохранения главами регионов огромного влияния на федеральном уровне стал факт создания Государственного совета при президенте России, куда вошли главы исполнительной власти субъектов федерации. Это также говорит о направленности политики влияния президента и правительства в регионах, так как, лишаясь мест в Совете Федерации, председатели региональных парламентов отстраняются от участия в политике на федеральном уровне.

Данные факторы позволяют говорить о новом этапе в федеративных отношениях, характеризующемся относительной экономической и политической стабильностью в стране. В этой ситуации федеративный центр имеет возможность вести более продуманную региональную политику. Кроме того, региональный сепаратизм имеет свои пределы. Региональные элиты, отстаивая свою самостоятельность, рискуют остаться один на один с населением и нести полную ответственность за снижение его жизненного уровня, ограничение социальных и политических свобод. Центр по-прежнему имеет большие возможности влияния на регионы, как административные, так и экономические, связанные с распределением финансовых средств.

Стремление федеральной власти навести в федеративных отношениях порядок, установить общие для всех субъектов федерации «правила игры» находит поддержку политических элит областей, стремящихся к равному для всех регионов отношению федеральной власти. В силу своей экономической слабости, по сравнению с областями, лидеры этноэлит, подпитывающие в первую очередь сепаратистские настроения, не могут противостоять данной тенденции.

Нынешнее десятилетие стало периодом становления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их адаптации к новым политическим и экономическим условиям. Новые функции государства, обусловленные изменившейся политической и экономической реальностью, требуют введения правовых, а не командных методов управления. Сегодня это скорее идеал, чем действительность. Многочисленные исследования показывают, что современная система исполнительной власти, в общем, не сильно изменилась по сравнению с дореформенным периодом. Однако этого и трудно было бы ожидать за столь короткий срок.

Административный аппарат остался в основном прежним. В обществе и среди политической элиты преобладают авторитарные ценности. Это способствовало складыванию в стране и регионах полуавторитарных режимов.

Правовая база формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создавалась медленно и трудно, хаотично, что обусловлено отсутствием среди правящих элит единой точки зрения на принципиальные вопросы развития страны, целей и задач реформирования системы власти, а также значительными центробежными тенденциями. Это привело к распаду единого правового пространства страны, к противоречивому законодательству.

В совокупности с отсутствием достаточного конституционного контроля за деятельностью органов власти, надежного механизма воздействия на них избирателей, преобладанием исполнительной ветви власти над остальными это привело к обесцениванию норм права. Взаимоотношения субъектов федерации с федеральным центром, а также органов исполнительной власти друг с другом часто строятся на неправовых (договорных, согласительных) основах. Это требует дополнительных координирующих действий, согласительных процедур, что затягивает процесс принятия и реализации решений. Неформальный характер взаимодействия внутри политических и финансово-экономических элит создает условия для коррупции во властных структурах.

Правовая база, регулирующая функционирование органов исполнительной власти, окончательно не сформировалась, что создает возможность дальнейшего торга различных уровней власти по поводу их полномочий.

Очевидно, что развитие региональных органов государственной исполнительной власти в ближайшее время будет определять колебания политической системы страны между авторитарными и демократическими, унитаристскими и центробежными тенденциями ее развития.

5. Использованная литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗРФ 1999. N 42. Ст. 5005.

3. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1992.

4. Устав (Основной Закон) Саратовской области. Саратов, 1997.

5. Устав (Основной Закон) Волгоградской области // Волгоградская Правда. 1996. 1 августа.

6. Конституция республики Татарстан // Антология мировой политической мысли. М., 1997. Т V.

7. Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации.

8. Ачкасова В. А., Чугунов А. В. Городские власти: динамика взаимоотношений в процессе трансформации общества // ВМУ. Серия 12. 1995, N 6.

9. Гржейшак С. Е. Региональное лидерство в современном политическом процессе России // ВМУ. Серия 12. 2000, N 1.

10. Долгов В. М. Политический масштаб региональной власти в современной России // Проблемы политологии и политической истории. Саратов, 1999.

11. Козлова Н. Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII—XIX вв.

12. Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет-автономия» в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше- меньше» // Полис. 1995, N 1.

13. Моргачев В. Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987.

14. Политическая теория и политическая практика. М., 1994.

15. Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994, N 8—9.

16. Харичкин И. К. Прирастет ли Россия регионами // Власть. 2000. N 9.