IV. Реформа высшего управления

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий.

Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила "Должность Сената" - специальная инструкция, опеделявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект "Должности" так как этот документ имел большое значение для него.

"Должность сразу же определила высокое место Сената как хранителя государственных интересов: "Едино же сказать - всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать."

В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. 10-я глава "Должности" предупреждала: ". Никому в Сенате позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньше же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являться. Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступать подобает со всякою надлежащею учтивости, понеже Сенат собирается вместо присутствия нашей персоны во отлучении".

Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной системе. Он сосредотачивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий. Идея была заманчива - коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии управлялись коллегией, состоящей из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того президенты были перегружены работой в своих коллегиях.

Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось "Должностью": " 

1.Без согласия всего Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно;

2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней нужды не в присутсвии был, того для делам оставленным быть не надобно; 

3. Однако о важных делах и отсудствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки раумеетца кроме дальних и его мнение на письме получить; 

4. И надобно, чтоб всякие дела не в обособливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введеным быть надлежит; 

5. И не надлежит же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало".

В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он свидетельствует об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв ошибочность ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт указа гласит: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерала-пркурора. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят". 

Этим указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века - прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В.Н. Зотова в должности генерал-ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.

На этой основе был образован целый институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П.И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное - вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору, а последний согласно "Должности": ". Должен смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали;2.А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате;3.И должен все прокурорские донесения предлагать Сенату и инстиговать чтоб по них исполнено было".

Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры, так как царя воодушевлял пример генрал-прокурора П.И.Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками.

Чтобы обезопасить свою систему от должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: "Учинить фискалоф во всех делах, а как быть им, пришлеца известие".

"Известие" было прислано через три дня."Выбрать обер-фискала, человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)".(2)В его обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации.

Важнейшим принципом деятельности фискалитета-института, широко распространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказанность. Фискал не нес ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, "невозможно о всем аккуратно ведать".Документы доносят до нас крайне негативное отношение современников к фискалам. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу - грязной, нечистоплотной, связанной с наушничеством, нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалите, пологая, что, когда речь идет об интересах государства, необходимо поступиться моралью.

Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала и его помощника - обер-фискала. Уже ее преамбула говорит о тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам: "О должности генерал-фискала и его помощника государственного обер-фискала.

Оные имеют быть в резиденции е.в., прочие ж провинциал-фискалы и фискалы в коллегияхи в провинциях и в городах, каждой во учреждением своем месте под их дирекцию".

Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору. Прокуратура и фискалитета были звеньями одной цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства. 

V. Реформа низшего звена управления

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма: субординации, дифференциации, регламентирования - было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления - местного аппарата. Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Г. Фика агента Петра I, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.

Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России.

Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика: "Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителя уезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мере  свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогда же - 9 мая 1718 года - было уточнено, как складывать шведскую и русскую организацию:"сколко ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и под ними сколко каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию, то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русским обычаи, что может быть по-старому и что переменить".

В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной по своему устройству: приход (кирхшпиль) - дстрикт (херад) - земля (ланд), - во главе которой стоял упомянутый Петром чиновник - ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать.

Низшим и важным звеном шведского управления был приход ( кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участи в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в упралении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи. Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: "Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от цергвей; к тому же и в уезде  из крестьянства умных людей нет". И это говорилось о народе с давней земской, общинной традицией, негогда спасшей страну и престол от гибели! впрочем стоит ли этому удивляться - авторитарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегда идут рука об руку.

Два других элемента шведской системы были сохранены.Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45,а затем на 50 провинций. Губерни не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города. Примечательно, что в бедующем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями.

Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские комиссары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявшиеся непосредственно Сенату, за исключеним военных и апелляционных  дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под его руководством находились конторы камериров (надзирателей земских соборов), а также рентрея (место, где сосредотачивались денежные средства). Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями.

С проведением второй областной реформы сеть местных учреждений стала заметно гуще, чем раньше, а редкие уезды допетровской России выглядели анахронизмом по сравнению с мощной разветвленной структурой губернии, провинции, дистриктов.

В основу областного устройства, возникшего к концу петровского царствования, также были положены принципы камерализма. Все местные учреждения были тесно связаны с соответствующими центральными органами - коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие, достигаемое единством внутреннего устройства, четкостью соподчинения, идентичностью компетенции органов и должностей одного административного уровня на территории всей страны. С этого момента был задействован "бюрократический принцип единообразия",нередко игнорирующий специфику каждого района, - например: Кунгурская провинция по своему устройству ничем не отличалась от Старорусской или Саратовской. Государство, строившееся на регулярной основе, должно было стремиться к единообразию так как это облегчало реализацию указов центра и контроль за их исполнением.

VI. Податная реформа

Стремление Петра организовать государство по военным образцам, влекло за собой усиление роли военных в обществе и государстве. Нет сомнения, что государственная и военная реформы привели к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, что и было зафиксировано известным Табелем о рангах. Но вместе с этим петровские реформы знаменовались широким распространением практики участия профессиональных военных в государственном управлении. Это проявлялось не только в назначениях военных на гражданские должности, но и в весьма частом их использовании (особенно гвардейцев) в качестве эмиссаров царя, высших учреждений. Обычной картиной стали регулярные командировки сержантов и офицеров гвардии в губерни, провинции и уезды, где они, имея чрезвычайные полномочия, исполняли роль своеобразных "толкачей" ,  "погонял". За неисполнение приказов они имели право "посадить в оковы, на цепи и в железа" любых чиновников, и держать их так неограниченное время.

Практика использования военных в гражданском управлении, отчасти объяснимая экстремальной ситуацией Северной войны, не была отменена и в более спокойные времена, а, наоборот, стала систематической и нормальной, что подчеркивало военнно-бюракратическую суть созданной Петром империи. Важно отметить, что известная интеграция военных и гражданских институтов вела к подчинению первых вторым даже в мирное время. Особенно ярко эта тенденция прослеживается в истории податной реформы - типично финансового мероприятия, в результате которой в России в 1724 году была введена подушная подать.

Реформа податного обложения была непосредственно вызвана необходимостью решить проблему содержания армии в мирное время. Закончив Северную и Персидскую войны, Петр не намеревался сокращать огромную по тем временам армию или сворачивать программы строительства военно-морского флота. Численность регулярной армии в мирный период не только не уменьшилась, а наоборот - возросла. Если в 1711 году вооруженные силы (инфантерия и кавалерия) составляли 106 тысяч человек (что было определено штатами 1711 года), то в 1720 - 1721 годах общая численность пехоты и кавалерии достигла почти 121 тысячи человек при сохранении численности артиллерии и не считая гарнизонных солдат (примерно 74 тысячи).

Пока шла война и армия находилась в походах или стояла у границ, проблема ее содержания не представлялась сложной. Экстраординарные налоги и повинности, насильственные изъятия у населения других стран и у собственных сограждан провианта, фуража, транспорта и т.п. - все эти и подобные им средства обеспечения армии использовались в полной мере, формально оправданные суровым военным временем. Но с наступлением мира ситуация должна была измениться. Уже в 1718-1719 годах полки стали возвращаться из-за границы на родину. Петр нашел для них временное, но важное задание: солдат, начали перебрасывать на крупные стройки, требовавшие тяжелого массового труда. Это были крепости, гавани и каналы. Так, 8 февраля 1717 года Петр, сообщая Сенату о предстоящем выводе армии из Польши писал:"... чего для ныне им дела Никанова нигде нет, а жалованье берут даром, того для за потребно рассуждаю по половине их брать на работу к делу канала, который будет от Тосны в Уверь, и то, по получении сего указа, учините"

Занять полки строительными работами - создать своеобразные "трудоармии" - было временным выходом и, поэтому, не решало полностью острую проблему содержания и размещения армии внутри страны в мирный период. Решение было найдено в конце 10-х - начале 20-х годов. Речь идет о реформе податного обложения, начатой в 1719 году и завершенной в 1724-м.Смысл ее в том, что вместо десятков различных налогов и повинностей вводился единый прямой денежный налог, шедший непосредственно на нужды армии. Этот подушный налог собирался со всех душ "мужеска полу".

Помимо чисто финансового эффекта реформа привела к существенной перемене в судьбе регулярной армии. Согласно идее реформатора, взятой из шведской практики обеспечения армии в мирный период, полки размещались непосредственно среди тех самых крестьян, с которых взимались налоги на содержание солдат и офицеров. Это позволяло значительно сократить путь денег из карманов крестьян в полковые кассы, так как уничтожался ряд промежуточных финансовых звеньев.

Подушные переписи ,как правило, также проводились силами самой армии, выделявшей на это значительные контингенты военнослужащих. Так повелось с первой ревизии 1721-1724 годов. В 1725 году фельдмаршал М. М.Голицын сообщал в Военную коллегию о хронической нехватке в армии офицеров. Общие данные свидетельствуют, что во время первой ревизии в качестве переписчиков использовались не менее 45% армейских штаб- и обер-офицеров.

Для сбора с крестьян подушной подати из числа местных дворян избирались так называемые земские комиссары, ответственные за передачу денег в полки. Сами же полки после окончания Персидской войны и особенно 1724 года начали расселяться по центральным губерниям равномерно во все стороны от Москвы - центра гигантского расселения армии.

Там, где жил командир полка, строился полковой двор, а в местах размещения роты - ротный двор. Рота селилась в радиусе 50 - 100 верст от ротного двора, причем Петр требовал расселять солдат по деревне как можно плотнее.

Помимо ротного двора сооружались дворы для офицеров и их людей, штабные, интендантские помещения, госпитали. Масштабом для поселения войск после тщательных расчетов была избрана пропорция: одного солдата-пехотинца (при расходе на него 28,5 рубля в год) могли содержать 47 крестьян при подушной подати в 70 копеек, а кавалериста - 57 крестьян, так как расходы на него и его лошадь составляли 40 рублей в год. Таким образом на армию было расписано все население основных губерний, которые должны были принять и разместить на своей территории полки.

Вообще, ничего подобного перед петровскими реформами Россия не знала, так как военный аспект податной реформы Петра означал, что регулярные воинские части размещались практически в каждом уезде всех губерний, исключая только Сибирскую. Крестьянское население всех других губерний должно было сделать для себя выбор: или селить у себя солдат, или строить им на свои деньги и своими силами особые солдатские слободы, под которые предполагалось взять земли из помещичьих и крестьянских наделов. Таким образом, помимо платежа подушной подати крестьянское население России либо облагалось постойной повинностью, либо должно было выплатить за это солидную компенсацию в виде платы за строительство слобод.

Реакция крестьян и помещиков, на земли которых начали приходить и селиться полки была крайне негативной: постой - эта тяжелейшая повинность военного времени - теперь, в мирное время, становился как бы постоянным институтом. Сегодня можно не сомневаться, что "стон" пронесся по стране, так как нам известно, что если хотели наказать непослушных крестьян, бунтовавших против властей или помещиков, то просто размещали в этой деревне солдат, которые буквально разоряли своих крестьян, насильничали и грабили. В итоге постой оказался пострашней массовых экзекуций и ссылки. Не случайно свобода от постойной повинности всю последующую историю России рассматривалась как желаннейшая привилегия, добиться которой удавалось немногим наиболее состоятельным селянам и горожанам, оказавшим особые услуги государству или давшим большую взятку.

Сделав постойную повинность постоянной, Петр, стремился смягчить ее неизбежные негативные последствия, о которых он наверняка знал. Наибольшие надежды он возлагал на законы, которые должны были регулировать отношения населения и армии. Важнейшими законами такого рода стали "Плакат" и "Инструкция полковнику" 1724 года. Оба документа были разработаны при активнейшем участии Петра - настоящего вдохновителя податной реформы. Следует сразу же отметить, что оба документа предполагали: 

во-первых - самое непосредственное участие армии в сборе подушной подати;

во-вторых - делали полковника, старшего воинского начальника в местах размещения полков, главным арбитром во всех возможных спорах и разногласиях между населением и армией.

VII. Принцип работы нового государственного аппарата

Государственные учреждения (местные, центральные и высшие) представляли собой сооружение, подобное сужающейся к верху пирамиде, на вершине которой находился самодержец, осуществлявший верховную неограниченную власть.

В принципе порядок работы созданных Петром центральных и высших учреждений не предусматривал участия самодержца в их деятельности. Реформатор пытался решить принципиальную задачу создания такой бюрократической машины, все части которой работали бы безотказно согласно принятым регламентам. Эта непрерывно работающая машина должна была быстро и результативно пропускать через себя все дела, решения по которым состояли преимущественно в применении к ним действующего законодательства. До нас дошло много резолюций Петра, в которых он настаивал, чтобы дела, попадающие под соответствующие принципы, рассматривались в учреждениях, без обращения непосредственно к нему: "Учинить по государственным правилам","Решить по правам нелицемерно" и т.д.

Петр требовал, чтобы к нему направляли лишь спорные или не имеющие прецедента дела. Так в указе от 19 декабря 1718 года, посвященном судопроизводству, говорится: "...разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, которого по Уложенью решить самому тому Сенату без докладу и без именного от е.и.в. указу отнюдь будет нельзя, тогда ему, Сенату, челобитчиков (в чем уже необходимость), Сенату доносить его величеству... И, получа указ, решить".Позже Петр требовал, чтобы ему представляли только самые важные дела по обвинениям в государственных преступлениях. Тот же принцип избирательности был применен и в административной сфере. А 17 апреля 1722 года Петр предписал, что на его личное рассмотрение представлять дела при не ясном на этот счет законодательстве.

Так должно было быть в идеале. Как же было на практике? Подготовленные Комиссией по изданию писем и бумаг Петра Великого данные, позволяют нам судить о "функционировании" царя как руководителя государственной машины. Всего за 1713 - 1725 годы Петр отправил 7584 письма и указа. Если разбить их на две группы - до и после государственной реформы (1713 - 1718 и 1719-1725 гг.) - то можно заметить, что после образования коллегий и преобразования Сената деловая активность Петра понизилась незначительно. За шесть предшествующих реформе лет он отправил 3877 писем и указов, а за шесть лет после образования коллегий и реформы Сената - 3707 документов. Петр по-прежнему занимался массой текущих дел, которые в принципе должны были быть отданы для решения аппарату.

Такое обилие дел, рассматривающихся непосредственно самодержцем, должно было иметь какое-то организационное оформление, должен был существовать механизм, с помощью которого в системе государственной власти мог функционировать монарх. 

Таким передаточным звеном стал созданный в 1704 году Кабинет его императорского величества, во главе которого стоял кабинет-секретарь Петра А.В. Макарова. Под руководством Макарова работал целый штат подьячих, готовивших доклады для царя. Кроме того кабинет ведал личным имуществом царя, был его казначейством, так как в кассу поступали огромные суммы от соляных сборов.

Следует отметить, что с годами в работе Кабинета отчетливо прослеживается ведущая тенденция усиливающейся бюрократизации деятельности самодержца при исполнении им функций верховной власти. С укреплением значения Кабинета как своеобразного учреждения "при особе государя" что-либо докладывать, доносить, предлагать, просить становилось равнозначным направить соответствующий документ в Кабинет, где его фиксировали, обрабатывали, чтобы затем, вместе с ему подобными, включить в виде пунктов в доклад к царю. Доклад, прочитанный Макаровым, с резолюциями Петра возвращался в Кабинет и становился основой для указа или служебного письма Макарова чиновнику, направившему "доношение".

Естественно, что всякая бюрократизация, ставящая во главу угла движение бумаг, выдвигает на первое место фигуру бюрократа. Такой фигурой на верхних этажах управления в петровское время стал А.В. Макаров. Мимо него не проходил ни один обращенный к Петру документ. Макаров, таким образом, сделался незаменимым передаточным звеном между императором и государственной машиной.

Важно заметить, что в Кабинет направлялось большое количество донесений из местных и центральных учреждений, которые были формально подчинены коллегиям и Сенату. И тем не менее руководители этих ведомств, минуя вышестоящие инстанции, писали прямо в Кабинет, куда таким образом стягивались все нити управления на разных уровнях. В сущности, это было явным нарушением заведенного пропагандируемого самим Петром бюрократического порядка, требующего субординации.

По-видимому, в ряде случаев активное участие царя было необходимо, чтобы преодолеть неповоротливость бюрократической машины, исправить создаваемые ее же бюрократической сущностью недостатки. 

Здесь следует сказать, что само по себе создание бюрократической машины, пришедшей на смену системе средневекового управления, в основе которого лежал обычай, - естественный процесс. Бюрократия необходимый элемент структуры государства нового времени. Однако в условиях российского самодержавия создание бюрократической машины стало своеобразной "бюрократической революцией".Начиная с петровских времен эта машина работала по присущем ей внутренним законам, ради конечной цели - упрочнения своего положения - подстраиваясь под всяческие изменения в жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой властитель сидел на троне - умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократов неуязвимой и до сего дня.

Итак,петровскими реформами создавалась неведомая ранее Руси система. Государственность Российской империи была как бы в лесах стройки, и Петр - ее инженер и строитель - постоянно вносил необходимые поправки и дополнения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

1) Евг. Анисимов "Время петровских времен" Лениздат 1989 год

2) журнал " Вопросы истории"

3) Н.А.Воскресенский "Законодательные акты Петра I" Москва 1945 год.

4) История СССР, том 1, "С древнейших времен до конца XVIII века", под редакцией академика Д.Грекова, Государственное издательство политической литературы 1947 год.