Противоречия действующей налоговой системы России

Действующая в течение последних трех лет в России налоговая система создавалась практически заново. Отечественный опыт функционирования такой системы в условиях, когда дается простор рыночным отношениям, очень невелик. Поэтому в ходе реализации налоговых законов возникает множество острейших проблем, касающихся взаимоотношений налогоплательщиков и государства, ответственности физических и юридических лиц за выполнение налогового законодательства, прав и обязанностей налоговых органов.

Характерной особенностью созданной в нашей стране налоговой системы является то, что в отношении иностранных инвесторов принят практически национальный режим налогообложения.

К серьезным недостаткам налогового режима, ухудшающим инвестиционный климат в России, следует отнести его нестабильность. В 1992 году в законодательство по налогу на при быль серьезные изменения вносились дважды, а в порядок уп латы налога на добавленную стоимость - трижды.

Нестабильность налоговой системы является существенным, если не основным, экономическим фактором, сдерживающим привлечение иностранного капитала в российскую экономику.

Не удивительно, что к существующей налоговой системе ныне предъявляется масса претензий. По мнению большинства специалистов, она недопустимо жестка по числу и "качеству" налогов и слишком сложна для налогоплательщика. Несмотря на свою жесткость для товаропроизводителей, она допускает и сверхдоходы, и сильную имущественную дифференциацию. Все эти замечания справедливы.

2.1. Основные группы проблем правовой базы налоговой системы

Сегодня по сути у нас сложилась едва ли не тупиковая ситуация. С одной стороны, мало кто знает, как правильно платить налоги. С другой - мало кто понимает, как эти налоги взимать. Усилия Государственной налоговой службы по раз витию налогового законодательства и по его пропаганде среди налоговых инспекторов и налогоплательщиков, видимо, можно признать героическими. Между тем, налоговый механизм весьма  непрост, даже если отвлечься от специфических особенностей переживаемых нашей страной реформ. Об этом свидетельствует и мировой опыт.

Первая группа проблем - это совершенствование понятий  1ного аппарата.  0Известно, насколько некорректны определения понятий, данные в действующем Законе "Об основах налоговой системы Российской Федерации". В статье 2 этого закона таким разным понятиям как налог, сбор, пошлина, другой платеж (какой платеж?) дается одно общее определение, что противоречит правилам элементарной логики. Определение понятия "плательщик налога" неполно и сделано по принципу "круга" ("плательщики налога ... есть другие категории плательщиков"), а определение объекта налогообложения дано путем перечисления возможных объектов без выделения общих призна ков, присущих этому явлению. Следует подчеркнуть, что в необходимости определения этих понятий, нет никакой схоластики, она диктуется сугубо практическими целями.

Определить понятия "налог" и "сбор", адекватно отразив в определении их существенные признаки, - значит выявить категории обязательных платежей, входящих в налоговую систему, уяснить компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления в области установления и взимания такого рода платежей, отграничить налоги и сборы от других обязательных взносов в доход государства, например некоторых видов имущественных санкций.

Вторая группа проблем - это проблема разграничения  компетенции властных структур различного уровня в области налогообложения и сборов. Основы такого разграничения изложены в конституционных положениях. Ясно, что налоги должны подразделяться на три вида: федеральные, региональные и местные. Но какие налоги относятся к каждому из видов Конституция не определяет. Положения в Конституции однозначно указывают, что:

1) перечень федеральных налогов и сборов есть прерогатива законодательного органа Российской Федерации;

2) федеральные налоги должны взиматься в федеральный бюджет.

И так, во-первых, можно допустить, что установление всех остальных налогов и сборов (региональных и местных) к ведению Российской Федерации не относятся ни в коей мере.

Однако негативные последствия подобного подхода очевидны.

Нельзя в одной стране иметь множество налоговых систем.

Это, конечно же, не означает, что в системе налогов, взимаемых в регионах, не может быть никаких различий. Но эти различия должны базироваться на неких общих исходных положениях, установленных федеральным законом.

Во-вторых, если правительство определяет налогооблагаемую базу по налогу на прибыль банков и страховых организаций, т. е. по существу определяет размер налога, то этим нарушается один из основных принципов налогового права: установление налогов суть прерогатива законодательного органа. И уже совершенно недопустимым является положение, когда противоречия, пробелы и неточности в налоговом законодательстве "устраняются" разъяснениями Госналогслужбы и Минфина России. Налицо подмена закона правовыми суррогата ми, ведущая к беззаконию, нестабильности, необозримости и размытости информативно-правовой базы налогообложения. Это явление, к сожалению, неотъемлемая часть экономической жизни нашей страны сегодня.

Вместе с тем следует отдавать себе отчет в том, что необходимость издания авторитетных правоприменительных актов по налогам существует. Она объективно обусловелена тем, что налогообложение в России еще находится в стадии становления, а сами налоговые законы носят рамочный характер, подчас представляют собой каркас дома с возведенными стена ми, но без отделочных работ и установки оборудования.

Подведем итог: никакой другой государственный орган не обладает такой подробной информацией о недостатках налогового законодательства, его спорных положениях и неясностях, как налоговая служба. Поэтому ни она, ни Минфин, ни Таможенный комитет не могут быть отстранены от участия в разработке и издании правоприменительных актов по налогам.

Третья группа проблем, которые необходимо разрешить  при разработке проектов новых налоговых законов, касается взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками.

Налоговые органы - это властные органы. Их властные полномочия должны осуществляться в рамках строгих правовых процедур, детально регламентированных. Отсутствие таких процедур - один из самых крупных недостатков налогового законодательства, которое в этом отношении чревато откровенным  произволом. Наблюдается явная несбалансированность между  властными полномочиями налоговых органов и правами налогоплательщиков. Да, можно обратиться в суд, но ведь и наша судебная система далека от совершенства, особенно по своим материально-техническим возможностям.

Необходимо, чтобы права и обязанности обеих сторон на логовых правоотношений были не просто продекларированы, а имели четкие механизмы их реализации и были снабжены указаниями на правовые последствия их нарушения и неисполнения.

Например, если на налоговый или другой государственный орган возлагается обязанность информировать налогоплательщика об изменениях в налоговом законодательстве или о тех налогах, которые он должен уплачивать, то необходимо указать, какие последствия наступят, если налогоплательщик неправильно подсчитает налоговые суммы или не уплатит вовремя тот или иной налог по вине налогового органа.

Одной из самых сложных и слабо разработанных считается система ответственности налогоплательщика за налоговые правонарушения. Неопределенность составов, отсутствие дифференциации санкций в зависимости от субъективной стороны правонарушений, полное игнорирование принципа вины в системе налоговой ответственности, дичавшая жесткость налоговых санкций, отсутствие законодательных процедур их применения

- все это от начала до конца требует пересмотра, полной за мены норм, регулирующих ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, вообще формирования иных подходов к решению проблемы.

Совершенно не урегулирован на законодательном уровне вопрос о порядке осуществления налогового контроля. Нет ни каких указаний о периодичности и продолжительности налоговых проверок, о формах и процедурах участия налогоплательщиков в рассмотрении актов проверок, о порядке и сроках принятия решений и т. д.

Конечно это лишь небольшой круг проблем, касающихся правовой базы налогообложения в России, будоражащих нашу налоговую систему. Подчеркнем,  что пока не будет выработано  1авторитетной целостной концепции реформирования налогообложения и его правовой формы, результаты любых изысканий в  этой сфере останутся не более чем точкой зрения отдельных  1коллективов и специалистов.

2.2. Взгляд российских ученых-экономистов на проблемы реформы

Наша налоговая система сейчас представляет собой, по мнению В.Г. Панскова, "своеобразный симбиоз чужих налоговых систем, лишенный увязки с реальными условиями, сложившимися  в экономике." Сделав упор на чисто внешнем сходстве российской и западных налоговых систем (что само по себе не так уж и страшно), наши "прорабы" перестройки напрочь отбросили заботу о товаропроизводителе, платящем налоги, хуже того, поставили его на грань, а подчас и за грань выживания за счет доходов хозяйственной деятельности.

В результате: падение производства, продолжающееся уже четвертый год, полное отсутствие интереса у предпринимателей не только к расширению производства, но и вообще к то му, чтобы им заниматься. Происходит в совершенно неоправданных масштабах перелив капитала в сферу торговли и посредничества. Небывалых размеров достигло укрывательство от уплаты налогов." Экспертные оценки показывают, что только по операциям, отражаемым в бухгалтерском учете, от налогообложения уходит не менее 10-15% всех охватываемых им средств. Если же учесть ведущиеся с огромным размахом расчеты за наличные деньги, неотражаемые никакими бухгалтерскими документами, можно с достаточными основаниями сказать, что от уплаты сегодня скрывается от 30 до 40% всех налогов, если не больше.

Таким образом, ясно: необходимы серьезные изменения в налоговой политике государства, способные сделать налоговую систему эффективно выполняющей свои функции.

"Жизнь показала, - продолжает В.Г. Пансков, - несостоятельность сделанного упора на чисто фискальную функцию на логовой системы: обирая налогоплательщика, налоги душат его, сужая тем самым налогооблагаемую базу и уменьшая налоговую массу. Нужны прежде всего экстренные меры по ликвидации сложившившегося акцента на чисто фискальную функцию на логов. Требуются изменения, которые стимулировали бы товаропроизводителя, заинтересовывали его и побуждали расширять производство, инвестировать. А для этого необходимо, с од ной стороны, ослабить налоговый пресс, с другой, - установить дополнительные льготы для тех, кто станет вкладывать средства в производство."

С начала 1994 года в налоговую систему были внесены очередные изменения и дополнения. Мы не будем останавливаться Владимир Георгиевич Пансков, доктор экономических наук, профессор Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, экономический советник Госналогслужбы РФ.  ориентироваться на них подробно, но если оценивать эти поправки в целом, необходимо прежде всего подчеркнуть, что они не затрагивают принципиальные основы действующей налоговой системы. "Таким образом можно с полной уверенностью предположить, - считает В.Г. Пансков, - что стратегическая цель вносимых изменений все та же - поправить дела в резко расшатанных финансах страны, пополнить государственную казну. Достижение этой цели обеспечивается двумя направлениями развития налоговой системы. Во-первых, предоставлением дополнительных льгот предприятиям и банкам для того, чтобы стимулировать инвестиции в экономику страны и через это увеличить объемы производства, поднять прибыль и рентабельность, благодаря чему пополнить доходы бюджета. Второй путь - прямое усиление налогового пресса на предприятия и предпринимателей."

Прогнозы по поводу новых дополнительных льгот, введенных в начале 1994 года полностью оправдались. Действительно они, несмотря на моногочисленность, не сыграли серьезной роли в расширении производства и развитии предпринимательства в этой сфере, т. к. они по существу лежали в русле совершенствования действующих льгот, не затрагивая и не об легчая налоговое бремя, которое несут сегодня российские предприниматели.

"Привлекают внимание, - продолжает В.Г. Пансков, - два элемента поправок, весьма серьезно утяжеляющих налоговый пресс на предприятия. "  С 1994 года увеличены ставки налога на прибыль как минимум на три (а максимально - на шесть) пункта; был введен специальный налог на для финансовой поддержки важнейших отраслей экономики, а также транспортный налог. В итоге - дополнительное изъятие у товаропроизводителя около 4-5% вновь созданной стоимости, приводящее к тому, что у налогоплательщиков с 1994 года должно уходить на уплату налогов свыше 55% доходов. И это только в федеральный бюджет!

Что касается фикций, возложенных на российскую налоговую систему, то В.Г. Пансков охарактеризовал их выполнение так: "Двухлетний период функционирования в условиях становления в России рыночных отношений достаточен для того, что бы с высокой степенью точности проанализировать эффективность выполнения возложенных на введенную в 1990-1991 годах налоговую систему функций (фискальной, стимулирующей и распределительной), и на этой основе сделать предположения  о перспективах ее развития и целесообразности реформирования.

Касаясь чисто фискальной функции налоговой системы России, можно сказать вполне определенно: не смотря на сильный налоговый пресс, вызванный как множественностью на логов (количество их видов более 40), так и высокими ставками основных из них, эта система не обеспечивает в полной мере потребности в средствах на финансирование даже первоочередных расходов государства. Дефицит федерального бюджета, доходы которого формируются в подавляющей их доле имен но за счет налогов, достиг критических размеров   Практиковалось прекращение выплат из бюджета значительной части средств предприятиям сельского хозяйства, оплаты продукции, произведенной оборонным комплексом по госзаказу, а также предусмотренных дотаций предприятиям добывающих отраслей.

Все это не только искажает действительную картину весьма критического состояния финансов в нашей стране, но и отягощает это состояние на ближайшее будущее: предприятия и отрасли, не имея возможности получить заработанные ими деньги, вынуждены свертывать производство. И даже в этих условиях реальный дефицит бюджета за 1993 год оценивается экспертами в 22-24 трлн. рублей, или в 15% от ВВП (Ком мерсант. - 1994. - N 1. - С. 25.). Не хватает средств не только для финансирования первоочередных программ, связанных прежде всего со структурной перестройкой экономики и конверсией военной промышленности, но даже для социальной зашиты населения, значение которой резко усиливается в условиях перехода к рынку...

Пожалуй, из отправных положений, принятых авторами проведенной налоговой реформы, подтвердилось на деле лишь одно: главенствующая роль косвенных налогов в изъятии денег налогоплательщиков. Основным же постулатом был расчет на финансовую стабилизацию в народном хозяйстве. В общем-то,это, разумеется, правильно, - но только для нормально функционирующей экономики. В общем верно и то, что укрепляя де нежную единицу посредством жесткой финансовой политики, в принципе можно добиться стабилизации экономики... В России в целом правильные меры по сокращению бюджетного дефицита, принятые авторами реформы, не дают и не могут дать желательного результата из-за непрекращающегося падения производства, чрезмерной монополизации отраслей народного хозяйства, перехода инфляции из ползучей в галопирующую, не  развитости рыночных структур и многих других факторов...

Пытаясь в этих условиях закрыть финансовую брешь в бюджете, МинФин РФ решил проводить жесткую налоговую политику, что выразилось в резком повышении налоговых ставок, усилении налогового бремени на товаропроизводителей. Стремясь не уступать от этой политики, МинФин на первых порах получил существенную добавку в доходах казны. Но в дальнейшем он стал терять финансовые ресурсы из-за падения производства, во многом обусловливаемого именно жестким налоговым прессингом. Сужалась налогооблагаемая база, назревала необходимость затрат из бюджета для поддержания хотя бы минимального жизненного уровня населения."

Итак, налоговая система оказалась не в состоянии обеспечивать потребность государства в самом необходимом уровне доходов. Не выполняет она и другую свою важнейшую функцию - стимулирование производства и товаропроизводителей. Практика свидетельствует, что изъятие у налогоплательщика до 30% его дохода - тот рубеж, за которым начинается процесс сокращения сбережений, т. е. инвестиций в экономику. Если же налоги лишают предприятия и население 40-50% и даже еще большей части доходов, это ведет к практической ликвидации стимулов для предпринимательской инициативы и расширения производства. Понятно, что в результате такой ситуации - уменьшение прибыли, соответственно налоговых поступлений в бюджет. Таким образом можно сделать вывод: чем выше предельные ставки налогов, тем сильнее стремление налогоплательщика уклониться от них.

2.3. Противоречия основных налогов, собираемых в Российской Федерации

Необходимо также, считаю, рассмотреть действие основных налогов нашей нынешней налоговой системы, в частности налога на добавленную стоимость (на него больше всего жалуются).

НДС должен быть подвергнут серьезному анализу. В условиях динамичных инфляционных процессов и огромной его став ки этот налог стал сегодня одним из решающих факторов сдерживания развития производства в связи с нарушением расчетов в народном хозяйстве. Ведь он увеличивает почти на четверть и так уже выросшие многократно цены. Его роль проявляется в том, что в течение трех лет проведения реформ реализуется  только 65-70% произведенной продукции, а также катастрофических размеров достигла взаимная задолженность предприятий и организаций. Так как этот налог несомненно очень перспективен в рыночной экономике, то согласиться с предложениями о его ликвидации нельзя. Нужно отрабатывать его механизм, имея ввиду существенное снижение ставки. Снижение ставки НДС, в свою очередь, нацелено на увеличение объемов производства, работ и услуг, что, как показывают расчеты, может значительно расширить ограниченные возможности бюджета.

Кроме того, этого же можно было бы добиться при  оправданном увеличении ставок налога на имущество предприятий.

Налог на добавленную стоимость дополняется акцизами на отдельные виды продукции. Это сравнительно новая для нас, но общепринятая в мировой практике форма изъятия сверхприбыли, получаемой от производства товаров со значительной разницей между ценой, определяемой потребительной стоимостью, и фактической себестоимостью. Рыночная экономика неизбежно по рождает необходимость в акцизах.

Косвенные налоги на потребление действуют практически во всех странах с развитой рыночной структурой. Обычно они выступают в двух основных формах: налог на добавленную стоимость или налог с продаж. Поэтому имеет смысл сравнить ставки на целевое назначение этого налога в различных странах. В США одним из главных доходных источников бюджетов штатов является налог с продаж. Отчисления от него направляются и в муниципальные бюджеты. Ставка колеблется от 3% до 8,25%. В Японии налог с продаж взимается по ставке 3%, в Канаде - 7,5%. В европейских странах косвенные налоги на потребление обычно выше. Так, в Германии налог с продаж составляет 14%, а по основным продовольственным товарам 7%. В Финляндии уплачивается налог на добавленную стоимость в размере 19,5%.

Сравнение позволяет сделать вывод о более фискальной, нежели стимулирующей роли налога на добавленную стоимость в нашей стране (его ставка на сегодняшний день от 10% до20%), о вынужденных мерах уменьшить бюджетный дефицит даже ценой возможного сужения налоговой базы. Рассматривая перспективы развития, следует сделать вывод о возможности снижения налоговой ставки и расширении льгот.

2.4. Нестабильность налоговой системы России

В настоящее время налогоплательщики сетуют, и вполнеобоснованно, на нестабильность российских налогов, постоянную смену их видов, ставок, порядка уплаты, налоговых льгот и т. д., что объективно порождает значительные трудности в организации производства и предпринимательства, в анализе и прогнозировании финансовой ситуации, определение перспектив, исчислении бюджетных платежей. Дело в том, что начало 90-х годов является периодом возрождения и становления на логовой системы России.

Система налогов, введенная в 1990-1991 годах, была весьма слабо адаптирована к рыночным отношениям, не учитывала новых явлений и тенденций, практически она устарела уже к моменту начала своего функционирования. Дело в том, что в условиях перехода к рынку применялись старые понятия о налогах.

Вносимые в курс экономической реформы уточнения и дополнения неизбежно отражаются на необходимости корректирования отдельных элементов системы налогообложения. Этого требуют и продолжающиеся в экономике страны процессы инфляции, роста бюджетного дефицита, падения уровня производства в промышленности и сельском хозяйстве. Меняются ставки на логов, объекты налогообложения, отменяются одни льготы и вводятся новые, уточняются источники уплаты налогов. Много численные изменения и дополнения вносятся в инструктивный и методический материал по налогам.

В декабре 1993 года президентским указом было отменено положение о норме, в соответствии с которой региональные и местные органы власти в праве вводить или не вводить лишь те налоги, которые оговорены законом "Об основах налоговой системы в Российской федерации". В результате, как грибы после дождя, стали появляться такие экзотические налоги как налог на падение объемов производства или на инвестиции за пределами региона, за прогон скота или на содержание фут больной команды. Тревожно, что на основании указа внутри России возникли своеобразные таможенные барьеры в виде сборов за въезд или за ввоз товаров на территорию области или республики, а также за вывоз товаров за пределы региона.

Большую опасность стали представлять и налоги, "экспортируемые" одним регионом в другие. Например, Тува ввела  собственные акцизы на отдельные виды продовольствия и минерального сырья. Поскольку эти акцизы включаются в цену продукции, а продукция реализуется за пределами республики, налог фактически взимается с "чужих" налогоплательщиков, а поступает в собственный бюджет. Подобные примеры можно продолжить. Налоговая система России стала напоминать лоскут ное одеяло, число лоскутов в котором стремительно увеличивается. Это не только не стабилизирует налоговую систему, но и приводит в отчаяние те крупные предприятия, которые осуществляют свою деятельность в разных регионах страны или принимают решения об инвестициях в российскую экономику.

Представляется важным сопоставить новую налоговую систему России с налогами, действующими в разных зарубежных странах, ибо переход к рыночной экономике немыслим без использования опыта западных государств наряду со всем лучшим, что имелось в СССР.

По оценкам зарубежных экспертов, западные предприниматели ухитряются скрыть от налогообложения от 10 до 30% своих доходов. По мнению специалистов Государственной налоговой службы России, у нас эта цифра может быть и больше. Это в свою очередь создает огромные трудности в пополнении бюджета.

Сегодня в стране ставки налогов устанавливаются без достаточного экономического анализа их воздействия на производство, на стимулирование инвестиций и т. д. Между тем при установлении ставок налогов необходимо учитывать их влияние не только на это, но и на ликвидацию условий, способствующих вполне легальному уходу налогоплательщика от уплаты налогов. Аксиомой является тот факт, что последствия уклонения от налогов меньше, если различные виды доходов облагаются по одинаковым ставкам. В противном же случае наблюдается тенденция к перераспределению доходов в пользу тех, которые облагаются налогом по наименьшей ставке.

Действующая нынче в стране налоговая система со слабо проработанными теоретически и экономически ставками налогов вынуждает вводить новые (и подчас совсем не рыночные) виды изъятий, способные, по мнению властей, нивелировать негативы, связанные с произвольностью ставок налогов на отдельные доходы. Поэтому сейчас из-за более низкой ставки выгоднее направлять средства на оплату труда, нежели платить налог с прибыли. Завтра это может привести к тому, что все доходы уйдут в личное потребление. Поэтому важно, чтобы доходы облагались по одинаковым средним ставкам, чтобы при прочих равных условиях у предпринимателя не было мотива перераспределять доходы в целях "легального" снижения размера уплачиваемого налога.

Как видим нестабильность наших налогов, постоянный пересмотр ставок, количества налогов, льгот и т. д. несомненно играет отрицательную роль, особенно в период перехода российской экономики к рыночным отношениям, а также препятствует инвестициям как отечественным, так и иностранным.